Dringende maatschappelijke vraagstukken vragen om een actieve sturende rol van de staat om markten te creëren voor innovatieve oplossingen van die vraagstukken. De staat zit echter nog vast in haar terughoudende rol van marktmeester. Hoe kunnen lokale overheden starten met een nieuwe rol als marktmaker? Ik doe drie voorstellen.
Economische ontwikkeling moet slim zijn
Actuele en dringende maatschappelijke vraagstukken als klimaatverandering, energievoorziening, vergrijzing, gezondheid, de gevolgen van automatisering en robotisering zijn omvangrijk en complex. Bestaande oplossingen voldoen niet meer en nieuwe oplossingen vragen om innovatie en vaak ook om de inzet van nieuwe technologie. Innovatieve inzet van nieuwe technologie voor maatschappelijke vragen wordt veelal aangeduid als ‘slim’.
De noodzaak om economische ontwikkeling duurzaam, inclusief en slim te maken vraagt om nieuwe vormen van samenwerking van tussen overheid en bedrijfsleven om innovatieve oplossingen te ontwikkelen en toe te passen. Waar voorheen de overheid zich kon beperken tot stimulerende maatregelen en het wegnemen van risico’s bij bedrijven is er nu een actieve en sturende rol van de staat nodig om nieuwe markten creëren voor duurzame, inclusieve en slimme oplossingen.
Niet meer repareren, maar creëren van markten
Het overheersende beleidsdenken beperkt de rol van de overheid op economisch terrein tot het repareren van situaties waarin de markt faalt. De overheid moet dit doen op een manier die particuliere bedrijven niet stuurt, omdat deze geacht worden beter te zijn in het selecteren en beheren van investeringen. De staat heeft een terughoudende rol die zich concentreert op het faciliteren van private initiatieven. In het verlengde daarvan wordt de rol van de overheid met betrekking tot innovatie gezien als coördinerend en verbindend. Dit leidt tot een beperkte rol van overheden voor innovatie: wel faciliteren, niet sturen.
Het marktgericht denken biedt echter geen verklaring voor de baanbrekende rol die de staat in het verleden heeft gespeeld bij het tot stand komen en doorbreken van grote economische vernieuwingen zoals fossiele brandstof, elektriciteit, telecommunicatie of internet. Deze vernieuwingen en de bijbehorende economische groei waren niet tot stand gekomen zonder de omvangrijke en risico dragende investeringen van de overheid. De private sector is daar vaak niet toe in staat omdat de uitkomst van de benodigde investeringen te onzeker is. Vaak zijn alle stappen van de innovatieketen door de staat uitgevoerd of mogelijk gemaakt: wetenschappelijk onderzoek, toegepast onderzoek en financiering van bedrijven die starten met op de markt brengen van toepassingen. Dergelijke publieke investeringen, zoals die nu bijvoorbeeld plaatsvinden in nanotechnologie en biotechnologie, zijn niet zozeer terug te voeren op het repareren van marktfalen, maar op het actief creëren van nieuwe markten. Zie voor een beschrijving van de staat als risico nemende innovator The entrepreneurial state van Mariana Mazzucato.
De bestaande, terughoudende, rol van de staat als marktmeester voldoet niet meer. Een eerste reden hiervoor is dat inhoud en richting van nieuwe markten gestuurd moeten worden. Nieuwe markten voor innovatieve technologie zijn niet voldoende, deze nieuwe technologie moet worden ingezet voor de aanpak van de grote maatschappelijke vraagstukken. Een tweede reden voor het verlaten van de terughoudende rol is dat beperkte budgetten het nodig maken dat overheden meer inkomsten ontvangen voor de investeringen die met publieke middelen worden gedaan en de risico’s die hiermee worden gelopen. De overheid zal haar rol van marktmeester daarom moeten inwisselen voor die van marktmaker.
Er liggen legio kansen voor overheden om de stap van marktmeester naar marktmaker te zetten. Voor de aanpak van de mondiale problematiek van vervuiling en klimaatverandering is het zelfs de enige weg. Halfslachtige marktvriendelijke oplossingen als het verhandelen van de rechten op CO2-emissies voldoen niet. Voor de omslag naar een duurzame economie is actief overheidsingrijpen nodig. Zo zou het zichtbaar maken van alle externe kosten van productie (vervuiling zou in de prijs van producten moeten zitten) leiden tot totaal andere markten. Dat politieke keuzen met betrekking tot duurzaamheid kunnen leiden tot nieuwe markten laat bijvoorbeeld de Duitse Energiewende zien.
Bij de overgang van marktmeester naar marktmaker is enige voorzichtigheid geboden. De weerstand om publieke organisaties richting te laten geven aan publieke investeringen en, omgekeerd, het geloof dat (alleen) markt gestuurde organisaties in staat zijn keuzen te maken voor strategische investeringen hebben er toe geleid dat er binnen de publieke sector niet is geïnvesteerd in de kennis en kunde die nodig zijn om als spelbepaler voor innovatie te opereren. De uitbesteding van veel taken van technische aard heeft deze trend nog versterkt. Dat vraagt bij het invulling geven aan de rol als marktmaker om voorzichtige eerste stappen. Hierna doe ik enkele voorstellen voor beperkte en haalbare stappen die lokale overheden kunnen zetten om invulling te geven aan de rol van marktmaker.
Drie voorstellen voor een overheid als marktmaker
De voorstellen die ik doe voor een lokale overheid als marktmaker zijn verspreid over verschillende beleidsterreinen: stimuleren, financieren en inkopen. Het gaat om maatregelen die op korte termijn door steden of regionale overheden zouden kunnen worden opgepakt.
Steun coöperatieve bedrijven
Het eerste voorstel is: steun het tot stand komen van coöperatieve bedrijven. Coöperatieve bedrijven zijn geen heilige graal, maar in een zuivere vorm biedt een coöperatief bedrijf een aantal maatschappelijke voordelen:
- Medewerkers en/of gebruikers zijn eigenaar en delen de inkomsten. Daarmee wordt ongelijkheid in kansen en inkomen tegengegaan.
- Een coöperatie kent geen aandeelhouders op afstand die sturen op korte termijn winsten, maar het beleid moet op lange termijn de leden dienen. Daar hoort ook bij de gezondheid en het welbevinden van de leden en hun omgeving.
- Een coöperatief bedrijf kan niet door externe geldschieters worden ‘opgepompt’ tot een bedrijf dat snel moet groeien en ongezonde rendementen moet halen.
- Een coöperatief bedrijf houdt makkelijker een binding met de stad of regio waar het bedrijf ontstaat.
Een voorbeeld van waarde die coöperatieve initiatieven kunnen hebben is te vinden in de stad Austin in Texas. Deze stad durfde het aan om niet akkoord te gaan met de voorwaarden van Uber en Lyft, de online makelaars van vervoersdiensten die in rap tempo de wereld veroveren. In een referendum sprak de bevolking zich uit voor het handhaven van de regels waar de bedrijven zich niet aan wilde houden, met name de controle op de achtergrond van de rijders op basis van vingerafdrukken. De stad had waarschijnlijk niet voorzien wat het gevolg zou zijn van het weren van Uber en Lyft. Kort na het vertrek van beide commerciële platforms verschenen er de nodige negatieve berichten in het nieuws, vooral over de 10.000 rijders die nu geen inkomsten meer hadden. Maar al na enkele weken gebeurt er iets moois in de stad.
Met behulp van een Facebook pagina is er een peer-to-peer dienst voor vervoer opgezet, waar inmiddels meer dan 1.400 rijders bij betrokken zijn (Arcade City). De makers werken nieuwe plannen, zoals een app gebaseerd op Blockchain technologie. Er is een parkeer app die een tweede leven is gaan leiden als hulpmiddel voor vervoer op verzoek (Drive Home), lokale software bedrijven bouwen RideAustin, een non-profit vervoersdienst. Daarnaast zijn er talloze kleine vervoersdiensten uit andere steden die in Austin actief zijn geworden. Het stadsbestuur helpt de nieuwe vervoersdiensten, onder meer door een banenmarkt waar bedrijven rijders kunnen treffen en een hulplijn die voormalige Uber- en Lyftrijders in contact brengt met de nieuwe vervoersdiensten.
Kortom er is geen enkele reden waarom steden geen eisen zouden moeten stellen aan internationale monopolisten als Uber of Airbnb. Er zijn inmiddels de nodige coöperatieve alternatieven voor de commerciële platforms voor deeldiensten. Coöperatief wil zeggen dat de organisaties die de diensten aanbieden in eigendom zijn van de rijders (vervoersdiensten) of de huiseigenaren (woningverhuur) of de kopers (elektronische marktplaats).
Belangrijker nog, het actief stimuleren van lokale oplossingen werkt goed voor de stedelijke economie: er gaan geen tarieven naar de platformeigenaren, inkomsten blijven bij lokale (bij voorkeur coöperatieve) dienstverleners, ruimte voor investeringen wordt lokaal benut en lokale bedrijven doen kennis op over de bouw en het beheer van de benodigde hulpmiddelen.
Publiek durfkapitaal
Mijn tweede voorstel betreft het beschikbaar stellen van durfkapitaal voor ondernemingen die nieuwe oplossingen willen ontwikkelen voor maatschappelijke vraagstukken. Op dit moment voert de overheid een terughoudend beleid als het gaat om het financieren van gewenste innovaties door bedrijven. Er worden instrumenten ingezet als subsidies van de Rijksoverheid (zoals de bijdrage aan ‘speur en ontwikkelwerk’), financiering van infrastructuur (netwerken) of fungeren als launching customer, al dan niet na een wedstrijd. Dit laatste wordt vaak gedaan door lokale overheden.
Met dit terughoudende optreden blijft de overheid uit de markt van private financiers. De vraag is of dat reëel is. Als opdrachtgever is de overheid vaak de enige afnemer van innovaties die oplossingen bieden voor maatschappelijke problemen. In de prijs voor deze innovaties zit ook de beloning voor private kapitaalverschaffers. De werkelijke risico’s voor de innovatie liggen echter bij de opdrachtgever. Het ligt dan ook voor de hand dat de overheid kapitaal beschikbaar stelt voor bedrijven die in de ontwikkeling van oplossingen voor vraagstukken waarvoor de overheid de belangrijkste en vaak de enige afnemer is.
In de arrangementen voor publiek durfkapitaal kan worden opgenomen dat gewerkt wordt met markconforme rendementen of met aandeelhouderschap bij commerciële toepassingen. Het is goed mogelijk te financieren waar privaat durfkapitaal het laat afweten of tegen markttarieven te concurreren met private aanbieders. In ieder geval komt het rendement van innovaties voor maatschappelijke vraagstukken op deze manier terecht bij de publieke sector.
Overheden zouden er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen gemeenschappelijke fondsen te vormen die op verschillende wijzen durfkapitaal voor maatschappelijke innovaties beschikbaar stellen en die weer worden gevoed met de opbrengsten uit de innovaties. Afhankelijk van de mate van concurrentie die bestaat met privaat kapitaal kan gekozen worden voor onafhankelijk beheer en rendementseisen aan een fonds.
Gemeenschappelijke markt van Europese steden
Start-ups die zich richten op oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken zijn vaak afhankelijk van overheden als opdrachtgever. Wanneer een start-up een oplossing kan verkopen aan de stad of regio waar ze gevestigd zijn, al dan niet via een via een wedstrijd of stimuleringsregeling, dan lopen ze tegen het probleem aan dat dit een beperkte markt is. Groei is alleen mogelijk als de oplossing ook aan andere steden wordt verkocht, maar die richten zich weer op oplossingen van bedrijven uit hun eigen stad of innovatie ecosysteem. Zo ontstaan op veel plaatsen start-ups rondom oplossingen die niet door kunnen groeien omdat hun markt te beperkt blijft.
Dit probleem levert verschillende nadelen op voor steden en innovatie ecosystemen: start-ups stagneren in hun economische ontwikkeling, de doorontwikkeling van kennis wordt beperkt, er wordt te weinig gebruik gemaakt van oplossingen die elders zijn ontwikkeld en die goedkoper en/of beter kunnen zijn.
Om dit probleem op te lossen is het nodig dat steden en regionale ecosystemen op Europees niveau samenwerken om voor bepaalde vraagstukken een gemeenschappelijke markt te vormen. Dit vraagt voor de inkoop of aanbesteding van oplossingen voor deze vraagstukken afstemming van spelregels, stimuleringsregelingen en aanbestedingscriteria. Waar deze instrumenten tot nu toe worden gebruikt om lokale innovatieve bedrijven een kans te geven kan dit worden uitgebreid tot bedrijven die zich in andere steden of regio’s al hebben bewezen.
Behalve dat start-ups meer kans hebben door te groeien en dat steden een beter en goedkoper aanbod aan oplossingen krijgen, biedt samenwerking tussen steden en innovatie ecosystemen ook andere kansen. Samenwerkende steden kunnen open standaarden afdwingen in de markt en kunnen platforms vormen waarin digitale oplossingen gebruik maken van gemeenschappelijke bronnen. Een voorbeeld hiervoor zou kunnen zijn de standaarden die nodig zijn om lokale opwekking en verbruik van energie te meten, te analyseren en te gebruiken voor een optimale lokale energiehuishouding. Zonder standaarden komt efficiënt energiegebruik niet goed van de grond en ontstaat er ook geen markt voor slimme toepassingen zoals lokale opslag, lokale distributie, terugkoppeling van meetgegevens.
Wanneer er voor slim energiegebruik standaarden komen kunnen steden als belangrijke inkopers zorgen voor platforms van oplossingen die van elkaar gebruik maken en op elkaar voortbouwen. Zo kan een oplossing voor draaibare zonnepanelen gebruik maken van een applicatie die data verzamelt over zonlicht of kan meetapparatuur voor beschikbare energie worden gekoppeld aan regelapparatuur die een net kan aan- of afkoppelen van andere netwerken. Platforms zijn een belangrijk technische voorwaarde voor het ontstaan en voor het bloeien van een markt.
Permanente marktmaker
Steun voor coöperaties, publiek durfkapitaal en gemeenschappelijke inkoop door steden zijn haalbare en voorzichtige maatregelen waarmee de overheid actief optreedt als marktmaker. Het zijn voorbeelden van maatregelen waarmee de overheid los kan komen van de paradox die gewenste economische ontwikkeling verlamt: de staat mag markten niet sturen, maar zonder sturende staat zijn er geen markten. Een gezonde verhouding tussen staat en markten is vergelijkbaar met die tussen ouders en kinderen (ik laat de geboortekwestie achterwege in de vergelijking). Ouders moeten kinderen stimuleren om zelfstandig dingen te ondernemen, maar moeten ze daarbij wel beschermen. Te weinig stimuleren of teveel beschermen is beide ongezond. Helaas houdt de vergelijking op als kinderen volwassen worden. Ouders kunnen kinderen dan loslaten. Markten kunnen wel groeien, maar worden nooit volwassen. Daar is altijd sturing nodig.
